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从取消环评资质说起——安全管理咨询服务的未来发展之路刍议

发布时间:2017-08-21

2017年7月16日,由李克强总理正式签署国务院令,并于8月1日对外公布《国务院关于修改〈建设项目环境保护管理条例〉的决定》(下下文统一简称为称《决定》),自2017年10月1日起开始施行)。

早在2015年3月,央视新闻曾经报道:“来自国家环保部的消息,挂靠在环保部的八家环评机构今年将率先完成脱钩。全国挂靠在各级环保系统的环评机构。根据全国环保系统,环评机构脱钩工作方案在2016年底前全部脱钩或退出建设项目环评技术服务市场。全国环保环评机构脱钩后,在编和聘用人员一律不得作为环评专职技术人员参与建设项目环评技术服务工作,不得在环评机构参股。”至本月正式公布,环评资质的取消,历时两年多,不难看出环评资质先脱钩,后取消的策略思路。国家上层机构可谓用心良苦。笔者从与安全从业人员的角度来看环评资质的取消对安全咨询与技术服务业未来的影响。

一、取消环评资质的内容

1、简化建设项目环境保护审批事项和流程:

删去环境影响评价单位的资质管理、建设项目环境保护设施竣工验收审批规定;将环境影响登记表由审批制改为备案制,将环境影响报告书、报告表的报批时间由可行性研究阶段调整为开工建设前;环境影响评价审批与投资审批的关系由前置“串联”改为“并联”;取消行业主管部门预审等环境影响评价的前置审批程序,并将环境影响评价和工商登记脱钩。

2、加强监管:

规定建设项目必须严格依法进行环境影响评价,环境影响评价文件未经依法审批或者经审查未予批准的,不得开工建设;引入社会监督、建立信用惩戒机制,要求建设单位编制环境影响评价文件征求公众意见,并依法向社会公开竣工验收情况,环境保护部门要将有关环境违法信息记入社会诚信档案,及时向社会公开。

3、提升服务质量,减轻企业负担:

明确审批、备案环境影响评价文件和进行相关的技术评估,均不得向企业收取任何费用,并要求环境保护部门推进政务电子化、信息化,开展环境影响评价文件网上审批、备案和信息公开。

二、取消环评资质的背景

环境保护部政法司相关负责人告诉,“随着国务院行政审批制度改革的不断深入,对建设项目环境保护管理提出了简政放权,强化事中事后监管和责任追究等新的要求。现行《条例》已不能满足实际需要,暴露出较多问题,亟待修改完善。”

这项改革,让企业依靠中介技术服务机构而不是环境保护监管部门去把关市场准入的环境保护条件,让企业聘请中介技术服务机构而不是环境保护监管部门去排查环境风险,聘请中介技术服务机构提出环境污染预防和治理措施。

三、从环评资质的取消看安全咨询与技术服务发展的趋势

目前,安全咨询与技术服务(包括安全评价机构)机构正在发挥越来越大的专业技术作用,许多大中型集团式企业和一些政府部门针对相对重大是的生产安全事故或者项目的安全评价,均采取专家咨询或者委托第三方技术评估的方式,对于企业在编制安全评价文件或者建设中、运行后的安全管理,由企业内部强化管理,或者委托第三方咨询服务机构购买第三方服务。这些活跃在国内的跨国安全咨询服务机构,包括:DNV、老氏、ABS、BSI、杜邦安全等国际巨头,在中国的安全技术服务与咨询市场,赚取了丰厚的利润。

可以预见,未来的安全咨询与技术服务的发展趋势:

1、老的安评机制的逐步消亡

安全咨询与技术服务机构未来将逐步全面替代安监机构而对企业的专业技术服务和把关功能。虽然,时间上可能还需要一段时间,但是势在必行!老的安评管理机制,存在太多的问题:报告的技术与质量问题、评价师的资质挂靠问题、安评机构资质与项目挂靠与转包问题、责任追究等诸多问题。近日,在国家安监总局的网站上可以看到已经开始陆续整治和取消与安全监督机构有关的评价资质。例如:国家安全监管总局2017年8月15日公告“决定注销中安安科(北京)科技发展有限公司安全评价甲级资质,资质证书编号APJ-(国)-001”。而且,国务院在2015年就已经取消安全评价人员资格许可和认定。

这份“001”号资质的取消,想必大家都闻到了现有安评机制的腐朽气味!而其中公告的注消依据是:《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》、《行政许可法》和《安全评价机构管理规定》。

2、新的安全咨询与技术服务信用管理涌现

目前,我国传统的安全技术服务(也称:中介,包括安评)市场不发达,现代的安全咨询与技术服务机构(包括:安全培训、安全咨询、安全技术服务、安全评价等多种形式)的发展水平参差不齐。但是,新型市场化的安全服务产业正在快速发展。从2014年开始,在国内新三板证券市场上有不下30家与健康安全环境管理的上市公司,。例如:,佳保安全(证券代码:831231),于2014年10月,成为第一家在新三板挂牌的安全管理咨询公司。

借鉴国际化质量管理和安评机制的改革,可以想象:为了让第三方安全咨询与技术服务机构发挥作用,在未来,国内将针对安全中介技术服务机构开展改革,通过信用管理制度建设促进行业运行的规范化,并对安全服务机构开展信用评估,定期公开这些机构的信用等级,供市场参考。通过安全技术服务机构信用制度的创新和完善,安全咨询与技术服务将在竞争中因为服务质量和技术能力等因素而面临大洗牌和“优胜略汰”。传统的依靠与监管机构的关系、依赖资质、通过腐败等老旧的业务模式来取得安全服务项目合同的机会将越来越少。

可以预见的是,各级安监机构将加强信用管理、黑名单制度等强有力的手段。目前,安监机构已经开始对安全生产的企业进行“黑名单”管理制度。例如:,《国家安全生产监督管理总局公告》(2017年第6号)根据《国家安全监管总局关于印发<对安全生产领域失信行为开展联合惩戒的实施办法>的通知》(安监总办〔2017〕49号)的规定,经审核,将湖南省雄大西南建筑园林有限公司等7家生产经营单位及其有关人员纳入联合惩戒对象和安全生产不良记录“黑名单”管理,现予公告。除法律法规另有规定之外,管理期限为自公告之日起1年。

通过信用管理制度建设,安全技术服务机构在技术与质量中求生存、在服务中求发展信用、在信用中求发展。目前,安评机构的资质证书延续时间都是在2020年左右,预计在2020年左右,也就是中共19大之后,新的安全技术服务信用制度将得以全面完善和提升。

四、安全技术服务信用制度所带来的红利

老的安评管理机制的逐步消亡,新的安全咨询与技术服务信用制度的建立,都将给无论是负主体责任的企业,还是安全从业人员、第三方技术服务机构带来巨大的机遇和红利:

1、产业化的市场

安全评价与环境评价一样,专业性很强,且与社会公共利益及境安全息息相关。资质制度与市场经济不相适应,必然会带来一系列的问题。企业资质等级成了业务能力的代名词和投标资格认定的唯一评判标准,这种扭曲的社会评价,使企业资质成为可以交易的“商品”。资质管理滋生大量乱象,如资质出借,资质挂靠等。市场化的发展趋势上看,从事安评的企业必须具备一定的技术与服务条件,设立严格的市场准入制度是必要的。

弱化企业资质,甚至取消资质认定,这是市场化取向,让“市场在资源配置中起决定性作用”,是改革的大方向,切实为企业减轻负担,是改革红利。

2、公平的竞争环境

市场公平性就是要求取消资质等各种制度壁垒,让市场主体平等竞争,不得设置限制性和不合理门槛。按照国务院推进简政放权、放管结合、优化服务改革的要求,安评行业市场管理方式也将迎来创新,需要探索建立健全安全技术服务水平的评价和信用评价管理制度,加强事中事后监管,进一步维护市场公平竞争秩序。

随着环评资质的取消,安全咨询与技术服务(包括安评机构)行业正在处于大变革的前夜,弱化或取消企业安评资质后,能充分激发市场活力,安评行业也将面临重新洗牌,那些通过出借资质生存、依靠评价资质吃饭的企业,将面临巨大的生存危机;而那些有技术、有产品和有能力的安全技术服务企业能获得更多的市场份额。

五、“安全一体化服务分会”的作用与建议

中国职业安全健康协会“安全一体化服务分会”(简写:ISSB)作为安全服务机构的行业协会,成立于2016年,计划将在2017年9月推出《安全服务机构信用评定细则》,推动行业自律,提升安全技术服务企业的服务质量和品牌地位。

笔者针对加强安全服务从业机构信用管理工作,提出5几点思考:

在现代市场经济条件下,企业对自己的行为承担最终的生产安全责任。

企业自己履行生产安全义务或者接受市场化的安全技术服务来履行自己的安全义务,已是全球各市场经济国家的惯例和通则。

政府安监机构在审批监管的工作时,一方面,把一些不应由政府管理的事情交给市场第三方安全咨询与技术服务机构,发挥第三方安全服务机构、保险机构、信贷机构等在安全监管中的作用。另一方面,在促进第三方安全技术服务市场化的同时,应当发挥技术服务机构对企业的专业服务和对安监部门在安评审批、“三同时”验收、许可证发放等方面的专业辅助作用,加强其规范化管理。

在安评机构管理方面,安评中介技术服务机构要按照国家规定的资质等级、评价范围、安评技术规范要求开展评价工作,并对安评结论、监测结论和咨询结论终身负责。

在金融、保险机构参与企业生产安全管理方面,全面推行安全生产责任强制保险。鼓励银行和保险加强对企业的安全信用考核及基于安全信用的有差别的信贷制度与保险优惠政策。鼓励在金融机构和保险机构的支持下,成立专门的安全技术评估、风险评估机构,或者聘请专业的安全咨询服务机构,加强对服务对象的生产安全管理和风险排查。

(作者徐卫东博士(笔名徐伟东),现任中国职业安全健康协会常务理事、安全一体化服务分会理事长)


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